Políticas de protección social y laboral en el Perú: una espiral de buenas intenciones, malos resultados y peores respuestas

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La legislación estipula que, con algunas excepciones, todo trabajador y los miembros de su familia estén cubiertos por una red de protección social que se financia con contribuciones de empleadores y trabajadores. Esta legislación, en gran medida, se incumple; y, en otra medida, tiene excepciones. Como resultado, la mayoría de los trabajadores no gozan de protección social contributiva. La demanda por tal protección es, entonces, satisfecha por otros medios: las familias y el Estado. Sin embargo, cuando el Estado provee protección social para quienes no la obtuvieron formalmente en el mercado laboral, introduce distorsiones: los incentivos para contribuir a una protección social que provenga de las relaciones laborales se reducen. Esto es especialmente relevante en los empleos de baja productividad. Como reacción a esto último, el Estado ha ido creando regímenes especiales de contribución a la protección social, con tasas reducidas para los autoempleados y para las micro- y pequeñas empresas —y, en algunos casos, también creando exenciones—. Estos regímenes especiales no solo han sido poco efectivos en su objetivo de proveer protección social, sino que han traído distorsiones adicionales: las empresas enfrentan incentivos en contra de su crecimiento. Así, se forma una espiral de buenas intenciones que no se materializan en los resultados deseados, que inducen a soluciones parciales, que traen nuevos problemas y que, al final de cuentas, llevan a la sociedad a un equilibro de baja protección social y baja productividad. En ese equilibrio, la sociedad desarrolla un conjunto de comportamientos 10 Políticas de protección social y laboral en el Perú que alimentan la informalidad: comprar sin factura, negociar contratos laborales no contributivos con los empleadores, etcétera. La solución a este problema debería apuntar a su foco: la legislación laboral. Códigos JEL: D22 H55 J08 J46 K31 N36 Palabras clave: trabajo, informalidad, protección social, costos extrasalariales, incentivos Principales abreviaciones 7 Resumen 9 Introducción 11 1. Marco jurídico 19 1.1. Seguridad social en salud y pensiones 24 1.2. Regulación laboral y beneficios 27 1.3. Regímenes y contratos laborales 30 2. El mercado laboral peruano 35 2.1. Composición del empleo 37 2.2. El tejido empresarial 41 2.3. La coexistencia de lo formal y lo informal 45 2.4. Remuneración mínima vital 51 3. La seguridad social 55 3.1. La seguridad social contributiva 55 3.2. La seguridad social no contributiva y los programas de combate contra la pobreza 72 4. El vínculo con la productividad 81 4.1. Un impuesto a la formalidad y un subsidio a la informalidad 81 4.2. Impuesto al tamaño 86 6 Políticas de protección social y laboral en el Perú 5. Conclusiones 91 Referencias bibliográficas 99 Anexo 107